网友亦亦的学习笔记与心得（七）

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[行政学案例辅助材料]
第九届全国人发代表大会
第一次会议关于国务院机构改革
方案的决定
1998年3月10第九届全国人民代表大会
第一次会议通过
第九届全国人民代表大会第一次会议听取了国务院委员会兼国务院秘书长罗干关于国务院机构改革方案的说明，审议了国务院机构改革方案，决定批准国务院机构改革方案。</P><P>国务院机构改革方案
按照中国共产党第十五次全国代表大会和十五届二中全会的要求，这次国务院机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
这次国务院机构改革的具体方案是：
一、拟不再保留的有15个部、委
1、 中华人民共和国电力工业部
2、 中华人民共和国煤炭工业部
3、 中华人民共和国冶金工业部
4、 中华人民共和国机械工业部
5、 中华人民共和国电子工业部
6、 中华人民共和国化学工业部
7、 中华人民共和国国内贸易部
8、 中华人民共和国邮电部
9、 中华人民共和国劳动部
10、 中华人民共和国广播电影电视部
11、 中华人民共和国地质矿产部
12、 中华人民共和国林业部
13、 中华人民共和国国家体育运动委员会
14、 中华人民共和国国防科学技术工业委员会（组建新的国防科学技术工业委员会，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科学技术工业委员会管理）
15、中华人民共和国国家经济体制改革委员会（为了加强国务院对经济体制改革工作的领导，国家经济体制改革委员会为国务院高层的议事机构，总理兼主任，有关部长任成员，不再列入国务院组成部门序列）
二、拟新组建的有4个部、委
1、 中华人民共和国国防科学技术工业委员会
2、 中华人民共和国信息产业部
3、 中华人民共和国劳动和社会保障部
4、中华人民共和国国地资源部
三、拟更名的有3个部、委
1、 中华人民共和国国家计划委员会更名为中华人民共和国国家发展计划委员会
2、 中华人民共和国科学技术委员会更名为中华人民共和国科学技术部
3、中华人民共和国国家教育委员会更名为中华人民共和国教育部
四、拟保留的有22个部、委、行、署
1、 中华人民共和国外交部
2、 中华人民共和国国防部
3、 中华人民共和国国家经济贸易委员会
4、 中华人民共和国国家民族事务委员会
5、 中华人民共和国公安部
6、 中华人民共和国国家安全部
7、 中华人民共和国监察部
8、 中华人民共和国民政部
9、 中华人民共和国司法部
10、 中华人民共和国财政部
11、 中华人民共和国人事部
12、 中华人民共和国建设部
13、 中华人民共和国铁道部
14、 中华人民共和国交通部
15、 中华人民共和国水利部
16、 中华人民共和国农业部
17、 中华人民共和国对外贸易经济合作部
18、 中华人民共和国文化部
19、 中华人民共和国卫生部
20、 中华人民共和国国家计划生育委员会
21、 中国人民银行
22、中华人民共和国审计署
五、改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署
1、 中华人民共和国外交部
2、 中华人民共和国国防部
3、 中华人民共和国国家发展计划委员会
4、 中华人民共和国国家经济贸易委员会
5、 中华人民共和国教育部
6、 中华人民共和国科学技术部
7、 中华人民共和国国防科学技术工业委员会
8、 中华人民共和国国家民族事务委员会
9、 中华人民共和国公安部
10、 中华人民共和国国家安全部
11、 中华人民共和国监察部
12、 中华人民共和国民政部
13、 中华人民共和国司法部
14、 中华人民共和国财政部
15、 中华人民共和国人事部
16、 中华人民共和国劳动和社会保障部
17、 中华人民共和国国土资源部
18、 中华人民共和国建设部
19、 中华人民共和国铁道部
20、 中华人民共和国交通部
21、 中华人民共和国信息产业部
22、 中华人民共和国水利部
23、 中华人民共和国农业部
24、 中华人民共和国对外贸易经济合作部
25、 中华人民共和国文化部
26、 中华人民共和国卫生部
27、 中华人民共和国国家计划生育委员会
28、 中国人民银行
29、 中华人民共和国审计署
关于国务院机构改革方案的说明
--1998年3月3日在很九届全国人民代表大会第一次会议上
国务委员兼国院秘书长 罗 干
各位代表：
中国共产党十五次全国代表大会提出了推进机构改革的历史任务和方针政策，党的十五届一中全会对这项工作做了具体部署。按照党中央的要求，国务院组织专门力量，进行了认真的调查研究，反复听取了各部门主要领导同志意见，党内外充分协商，在通盘考虑的基础上，提出了国务院机构改革的方案。这个方案已经国务院常务会议、中共中央政治局常委会会议、政治局会议讨论、修改。党的十五届二中全会审议通过了几修改的方案，并建议国务院提请第九届全国人民代表大会第一次会议审议批准。
现在我受国务院委托，就国务院机构改革方案，主要是国务院组成部门的改革方案，向大会作说明，请予审议。
一、 改革的必要性和紧迫性
行政体制改革是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的迫切需要，是党和国家领导制度改革的重要内容，也是密切党和政府同人民群众联系的客观要求。
改革开放以来，特别是党的十四大以来，在邓小平理论和党的基本路线指引下，我国经济体制改革深入开展，对外不断扩大，社会主义现代化建设取得举世瞩目的成就。与此同时，政府机构存在诸多的问题虽经多次改革仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济的矛盾日益突出。
首先，现有政府机构设置的基本框架，是在实施计划经济体制的条件下逐步形成的。突出弊端是政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置听基础作用。政企不分必然导致政府包揽属于企业的事务，大量设置专业经济管理部门。同时，片面强调综合部门与专业部门的相互制约，造成部门职能重叠，政出多门，相互扯皮，办事效率低下。经过20年来的改革开入，以公有制为主体、多种经济成分同发展的格局已经展开，国有经济的规模日益扩大，企业组织形式和经营方式发生了很大变化，通过专业部门直接管理企业的体制，已经越来越不适应建立现代企业制度的要求。
其次，现有政府机构的设置原则，是在社会主义制还不完善的条件下确立的。。主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用法律手段或者能过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。政府管了许多不该管、管不了、实际上也管不好和事情，影响了政府集中力量去办那些应该办的事情。随着社会主义法制的完善和社会中介组织发育，需要及时改革政府机构的设置原则和职能运作方式，明确界定政府、企业和社会中介组织的责任，实现社会主义市场经济的法制化、规范化。
第三，现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重。这不仅滋生文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。中央与地方财政几乎都成了"吃饭财政"，极大影响了政府进行社会主义建设和维护社会公共利益的能力。
当前，我国改革与发燕尾服已经进入新的阶段，面临着新的问题。一方面，社会主义市场经济体制正在逐步建立，国际经济技术文化合作与交流不断扩在，现代化建设突飞猛进。另一方面，相当多的国有企业生产经营困难，下岗和失业人员增多，社会矛盾不容忽视；农业基础仍然薄弱，城乡、工农差别依然很大；盲目投资和重复建设造成大量不良贷款，潜伏着一定的金融风险；亚洲金融风波的冲击遍及全球，对于我国经济发展已形成严峻挑战。在这种情况下，必须加快政府机构改革，为推动经济体制改革，促进经济发展，维护社会稳定，创造有利条件。
机构改革是一场革命。改革不可能没有阻力和风险，但是改革势在必行，不改革没有出路。当前国民经济保持良好的势头，经济实力较前雄厚，社会政治稳定，社会承受能力较强，各方面对机构改革逐步形成共识，进行机构改革的条件已经具备。我们必须充分认识机构改革的必要性和紧迫性，抓住机遇，坚定不移地把这场改革进行到底。
改革的目标和原则
这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色行政管理体制
改革的原则是：
--按照发展社会主义经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。
--按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。
--按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。
--按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
三国务院组成部门的改革
这次机构改革的重点是国务院组成部门。除国务院办公厅外，国务院现有级成部门为40个，经过改革，国务院组成部门减少为29个。
（一）、宏观调控部门
宏观调控部门的主要职责是：保持经济总量平衡抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。
国家计划委员会更名为国家发展计划委员会。保留国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行。
为了加强国务院对经济体制改革工作的领导，国家经济体制改革委员会改为国务院高层次的议事机构，总理兼任主任，有关部长任成员，不再列入国务院组成部门序列。
（二）专业经济管理部门
专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。专业经济管理部门都要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。政府与国有企业的关系是：政府按投入企业的资本享有所有者权益；向企业派出稽察特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；对国有资本有保值增值的责任，不能损害所有者权益。
保留铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、对外贸易经济合作部。
在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部。其主要职责是：振兴电子信息产品制造业、通信和软件业，推进国民经济和社会服务信息化；制定行业的规划、政策和规章；统筹规划国家能信主干网（包括本地和长途电信网）、广播电视网（包括无线和有线电视网）、军工部门和其他部门专用通信网，并进行行业管理；合理配置资源，避免重复建设，保证信息安全。现在广播电影电视部、航天工业总公司、航空工业总公司的信息和网络管理的政府职能，并入信息产业部。成立国家邮政局，由信息产业部管理。
组建新的国防科学技术工业委员会。将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科学技术工业委员会管理。逐步将各军工总公司改组为若干企业集团。保留国家航天局和国家原子能机构，对外代表国家，对内作为这防科工委的机构。国防科工委要与军委有关部门配合，负责军事装备的生产供应、科研规划的制定和组织实施。国防科工委负责制定各类军工行业的发展规划和规模，实施行业管理，会同国家经贸委制订军工转民品生产的规划。
将煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部轻工总会和纺织总会，分别改组为国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家国内贸易局、国家轻工业局和国家纺织工业局，由国家经贸委管理。国家经贸委及其管理的各国家局负责组织制定行业规划的规章，实施行业管理。这些国家局不直接管理企业，所制定的行业规划和规章以国家经贸委的名义发布。电力行业组建国家电力公司，不再保留电力工业部，电力工业的政府管理职能并入国家经贸委。国家粮食储备局改国家发展计划委员会理的国家局。
将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局，由国家经贸委管理。化工部和两个总公司下属的油气田、炼油、石油化工、化肥、化纤等石油与化工企业以及石油公司和加油站，按照上下游结合的原则，分别组建两个特大型石油企业集团公司和若干大型化肥、化工产品公司。
将林业部改组为国家林业局，列入国务院直属机构序列。其主要任务是：负责植树造林，封山育林，护林防火，加强林木行业管理，制订林业规划与计章。
（三）、教育科技文化、社会保障和资源管理部门
国家科学技术委员会更名为科学技术部。国家教育委员会更名为教育部。
在劳动部基础上组建劳动和社会保障部。建立统一的社会保障行政机构，现由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险以及卫生部管理。
人事部能调整为：综合管理专业技术人员和国家公务员，承办国务院监管的大型企业领导人员的任免事宜，承办国务院向重点大型企业派出稽察特派员管理工作。
国家体育运动委员会改组为国家体育总局，与中华全国体育总会一个机构两块牌子。
由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。其主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。保留国家海洋局和国爱测绘局，作为国土资源部的部管国家局。
广播电影电视部的电视网络政府管理职能划出后，改组为国家广播电影电视总局，列入国务院直属机构序列。
（四）国家政府部门
保留外交部、国防部、卫生部、国家计划生育委员会、国家民族事务委员会、司法部、公安部、国家安全部、民政部、监察部和审计署。
为适应改革的要求，对国务院直属机构和办事机构也进行了调整。分为四种情况：一是保留的直属机构、办事机构；二是将国务院部、委调整为直属机构、办事机构；三是新组建的直属机构、办事机构；四是并入有关部门，作为部、委管理的国家局。国务院直属机构、办事机构改革的方案，将由新组成的国务院审查批准组织实施。
四、关于组织实施
现在提出的国务院机构改革方案，既考虑了改地和发展的需要，又考虑了社会的承受能力，因此还只是一个过渡性质的方案。关于改革的力度，一些同志认为，改革的步子应该大一些，尽可能一步到位，建立与市场经济相适应的政府行政体制。另一些同志认为，当前改革的重点是国有企业，任务很重，下岗职工多，难度很大，政府机构改革的步子不宜太大。我们按照江泽民同志提出的"既要积极，又要稳妥"的方针，在改革方案的拟订过程中，始终注意了这两个方面。由于我国社会主义市场经济体制正在建立过程中，按完善的市场经济的要求改革政府机构，实现一步到位，是难以做到的。同时，机构改革又要迈出积极的步子，着力解决当前突出的矛盾，为进一步深化改革和经济发展创造良好的条件。因此，确定这次改革的重点是国务院组成部门，由40个部委调整为29个部委，既有较大的改革力度，又充分体现了积极稳妥的精神。机构改革是一项艰巨的任务，我们将精心部署，细致作，确保方案的实施。
第一，坚持既要积极又要稳妥的方针。这次机构改革，是改革开放以来机构变化较大、人员调整较多的一次，加上今年下岗职工的问题比较突出，在组织实施中，我们将注间把机构改革推进社会经济发展、保持社会政治稳定统筹安排，避免出现大的震荡。改革方案经九届全国人大一次会议审议通过后，新组建的机构要抓紧挂牌工作，内部的调整工作也要尽快进行。国务院各部门的"三定"（定职能、定机构、定编制）方案在年底以前实施完成，机关行政工作进入新的运行秩序。国务院机构改革后，地方各级政府也将进行机构改革。省级政府的"三定"方案明年完成。各地将按照国务院的统一部署，精心组织，积极推进。要切实加强组织领导，做耐心细致的工作，做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。
第二，好人员分流工作，提高公务员队伍和基层工作人员的素质。精兵简政，分流人员，这是历次机构改的难点。这次改革的目标是机关干部编制总数减少一半。国务院机构减编定员的工作要求今年底以前完成。但是，人员分流工作预计要用三年左右的时间。机关工作人员一般文化水平较高，熟悉方针政策，是国家的宝贵财富，必须妥善安排，充分发挥他们的作用。人员分流的基本方法是：带职分流，定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位做准备；加强企业，就是选取调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场院经济发展的社会中介组织；优化结构，就是通过人员分流，调政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。事业单位数量很大，改革任务很重，也有个初步设想，除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏。
第三，认真转变政府职能，改进工作作风，提高办事较率。这是衡量机构改革成效的重要标志。不论新设立的部门，还是保留的部门，机构改革后工作责任都不是变轻了，而是加重了，必须根据新的要求，提高依法行政能力，履行国家机关的职责。要进一步完善行政运行制度，加强行政首长负责制规范行政领导职权，避免推诿扯皮，严格行政纪律，监察失职行为。新设立的部门，以及内设机构调整较大的部门，要尽快理顺职能关系，确保正常动转。要按照德才兼备的标准选取拔任用干部，领导班子要搞好自身建设，加强内部团结。所有政府工作人员，都要努力学习，勤政廉政，刻苦工作，做人民满意的公务员。
第四，政组织体系建设。在机构改革、精兵简政的基础上，加强和完善行政立法。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置。建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责权限、组织机构作出更为明确的规范。在各部门"三定"的基础上，进行部门组织立法，明确工作职能，完善工作程序。加快制定各类组织的管理法规，依法控制机构和编制，建立约束机制。
第五，守政务纪律，服从改革大局。机构改革和人员分流，涉及改革、发展和稳定的全局，涉及部门权力和干部的切身利益，必须强调顾全大局。各级干部特别是领导干部，必须听从组织安排，正确对待个人工作岗位的变化。改革主案的研究和制订，已经考虑了各方面的意见，方案一经批准，就要坚决执行，要同心协力，争取政府机构改革的顺利实施。
第二节 中央政府机构改革
改革开放的幼年当中，伴随着中国经济体制改革的不断深入，中国政府机构改革也在不断地进行。其中大规模的中央政府(国务院)机构改革就有4次：1982年机构改革、1988年机构改革、1993年机构改革和1998年机构改革。
一、1982年机构改革
1976年10月粉碎"四人帮"后，中国进入一个新的历史发展时期。特别是1978年12月，党的十一届三中全会召开，重新确立了党的马克思主义思想路线、政治路线和组织路线，做出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。为加快经济建设和开展经济体制改革，"文化大革命"中濒于瘫痪的国务院机构陆续得到恢复。从1977年至1981年的5年里，国务院先后恢复和增设了48个工作部门。到1981年底，国务院共有100个部门，其中部委52个，直属机构43个，办公机构5个。机构数量达到新中国建立以来的最高峰。①
应当看到，在遭受"文革"严重破坏的情况下，为求得迅速恢复国民经济发展，采取恢复老办法的措施，并依靠集中管理的手段。建立健全国务院机构是完全必要的。但是，当调整和恢复任务完成、安定局面形成以后，改革的任务就提到了议事日程。其中，针 ①吴佩纶：(当代中国政府概论)，第82-83页，改革出版社，1993。对政府机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下、领导班子老化等状况，开展机构改革就显得极为迫切。党的十一届三中全会，在提出"对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革"的同时，对精简政府机构也提出了要求，指出："应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司"；"应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任；减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。"①1982年1月13日，邓小平同志在中共中央政治局讨论中央机构精简问题会议上发表重要讲话，指出："精简机构是一场革命"，⑦从而为这次中央机构改革指明了基本方向。1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议审议了国务院总理所作的《关于国务院机构改革问题的报告》，5月4日第23次会议审议通过了《国务院部委机构改革实施方案的决议》。 1982年机构改革后，国务院共有61个工作部门，其中部委43个，直属机构15个，办事机构2个，办公厅1个。改革前后，国务院机构变化如表4-1所示。
表4-1 1982年国务院机构改革前后机构变化对照表
精简后的机构共61个 精简前的机构共100个 备 注
外交部 外交部
国防部 国防部
国家计划委员会 国家计划委员会 </P><P></P><P></P><P>
员会第三次全体会议公报)。1978年12月22日
②t邓小平文选)，第2卷，第396-401页。
精简后的机构共61个 精简前的机构共100个 备 注
国务院参事室 国务院参事室
国务院机关事务管理局 国务院机关事务管理局
毛主席纪念堂管理局 移交中央办公厅领导</P><P></P><P>
资料来源：联合国项目评审资料：(行政体制与机构改革)，中央机构编制委员会办公室编，1995年10月，第69-72页。
1982年的国务院机构改革，成绩应该充分肯定。不仅在领导班子的革命化、年轻化、知识化、专业化等方面取得很大成绩，而且在精简机构和编制方面也迈出了很大步伐。国务院自身的改革率先进行，除机构精简外，对领导班子的职数、年龄和文化结构，以及人员精简等方面，都做了明确规定。副总理由13人减为2人，新设国务委员10人3据38个部委统计，正副部长、主任共减少67％，平均年龄由64岁降到58岁；在人员精简方面，由于实行定编不定人，国务院系统总编制虽然缩减了1／3，但实际人员并没有减少这么多；干部的文化层次也有较大的提高。①但是，由于当时正处于经济体制改革的初始阶段，政治体制改革尚未正式提出，因而这次机构改革仍以精简机构和编制为重点，没有在转变政府职能方面下功夫，没有从根本上触动旧体制，没有消除机构膨胀的原因。因此，改革后再度出现了膨胀的趋势。
1983年至1987年期间，为了适应现代化建设和改革的需要，健全国家行政体制，充分发挥中央政府的领导职能，国务院增设了审计署、监察部、国家安全部、国务院法制局、国家空中交通管制建材工业局为国务院直属机构；将机械工业部与兵器工业部合并 成国家机械工业委员会；将教育部改为国家教育委员会，广播电视部调整为广播电影电视部，中国文字改革委员会更名为国家语言文字工作委员会。截止1988年机构改革前，国务院设45个部委机构,22个直属机构，4个办事机构和1个办公厅，共72个工作部门。此外，还有14个由部委归口管理的国家局，82个非常设机构。①
二、1988年机构改革
1982年机构改革以来，中国经济体制改革进一步深化。1984 年10月召开的党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体 制改革的决定》，这是指导中国经济体制改革的纲领性文件，标志着中国经济体制改革的全面展开。在经济体制改革不断深入的过 程中，政治体制改革与经济体制改革不相适应的矛盾，又突出地表现出来。邓小平同志1986年9月3日会见日本公明党委员长竹入义胜时说："我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在的经 济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制 改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。"②他还指出，政治体制改革的内容主要包括党政分开、权力 下放和精简机构。②宋平同志在七届全国人大一次会议《关于国务院改革方案说明》中，阐述了国务院机构改革的必要性，他指出："党的十一届三中全会以来，由于经济体制改革的全面展开，现有机构的弊端愈益突出起来，主要表现在：政企不分，结构不合理，在职能上微观管得过多，宏观调控不力；机构臃肿、层次过多、职责不清、相互扯皮、工作效率不高；政府工作人员的素质和结构不适应经济的、法律的间接管理方式，等等。经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的展开，要求相应地转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限。机构不改革，经济体制改革就难以深化，已经取得的成果也难以巩固。所以，必须下决心对政府机构自上而下地进行改革。"
1988年的国务院机构改革，中央做了精心的准备。改革大体经历了四个阶段：第一阶段，自1986年9月开始，成立中央政治体制改革研讨小组，下设机构改革专题组，就机构改革问题专门进行调查研究和探讨，于1987年4月提出改革思路，经中央讨论，原则意了机构改革专题组研讨报告。第二阶段，从1987年5月开始，按中央肯定的改革思路，经过近半年的调查研究，对原有的各部门机构逐个进行了职能分析，提出可供选择的3种方案，在反复比较和论证的基础上，确定了改革的初步方案。同年9月，中央审议并原则同意了党政机构改革的初步方案，并在10月召开的党的十三大上明确提出机构改革的任务。第三阶段，成立中央机构改革领导小组，从1987年10月开始，按照各部门实行定职能、定机构、定编制的"三定"要求，在多方座谈讨论的基础上，经过反复修改，制定了机构改革的实施方案。1988年4月，七届全国人大一次会议原则上批准了国务院机构改革方案。第四阶段，从1988年4月开始，按人大批准的方案，先进行新组建的9个部委的"三定"工作，然后制定其他部门的"三定"方案。到1988年底，按预定计划，国务院各部委、直属机构、办事机构的"三定"方案，经总理办公会议和国家机构编制委员会讨论，全部审定完毕，各部门相继按"三定"方案转入正常运转。
1988年机构改革前，国务院共有72个工作部门，其中部委45个，直属机构22个，办事机构4个，办公厅1个；改革后，国务院共有68个工作部门，其中部委41个，直属机构19个，办事机构7个，办公厅1个。此外，对部委归口管理的国家局和非常设机构进行清理和研究，共设部委归口管理的国家局15个，非常设机构44个。改革前后，国务院机构变化如表4-2所示
表4-2 1988年国务院机构改革前后机构变化对照表
改革后设68个工作部门 改革前设72个工作部门 备 注
国务院办公厅 国务院办公厅 归口管理外国专家局
外交部 外交部
国防部 国防部
国家计划委员会 国家计划委员会国家经济委员会 经委部分业务并入国家体改委
国家经济体制改革委员会 国家经济体制改革委员会
国家教育委员会 国家教育委员会国家语言文字工作委员会 语委改为由国家教委归口管理国家核安全局
国家科学技术委员会 国家科学技术委员会 归口管理国家核安全局，中国专利局
国防科学技术工业委员会 国防科学技术工业委员会
国家民族事务委员会 国家民族事务委员会
公安部 公安部
国家安全部 国家安全部 归口管理国家保密局
国家土地管理局 国家土地管理局
国家新闻出版署 国家新闻出版署（国家版权局） 国家新闻出版署与国家版权局是一个机构两块牌子
海关总署 海关总署
国家旅游局 国家旅游局
中国民用航空局 中国民用航空局
国家建筑材料工业局 国家建筑材料工业局
国家医药管理局 原为国家经委领导的"国家局"
国家海洋局 国家海洋局
国家气象局 国家气象局
国家空中交通管制局 撤销
国家档案局 国家档案局
国务院宗教事务局 国务院宗教事务局
国家档案局 国家档案局
国务院参事室 国务院参事室
国务院机关事务管理局 国务院机关事务管理局 由直属机构改为办事机构
国务院法制局 国务院法制局
国务院外事办公室
国务院侨务办公室 国务院侨务办公室
国务院港澳办公室 国务院港澳办公室
国务院特区办公室 国务院特区办公室
国务院经济调节办公室 撤销
国务院台湾事务办公室
国务院研究室
资料来源：联合国项日评审资料：(行政体制与机构改革)，中央机构编制委员会办公室编，
1995年10月，第73-76页。
1988年机构改革的最大特点是，改变了以往就机构论机构的 做法，而是按照政治体制、经济体制改革进程的要求，以转变政府 职能为关键，与政府内部的制度化建设相配套，并结合着手建立国 家公务员制度来进行。这次改革，制定了包括长远目标、五年目 标、近期目标的改革目标体系。长远目标，即建立一个符合现代化 管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高 效的行政管理体系。确立了党政分开、政企分开和精简、统一、效 能的原则。五年目标，即理顺关系、转变职能、精干机构、精简人 员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。逐步理顺政府 同企事业和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政 府与地方政府的关系。近期目标，即转变职能，下放权力，调整结 构，精简人员，减少政府机构直接干预企业经营活动的职能，增强 宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。 在具体要求上，适当裁减一些专业管理部门，完善或新建一些综合 和行业管理机构。
但是，这次机构改革开始不久，中国经济即转入了治理整顿时期，不仅暂停了省以下地方机构改革，而且，为迅速治理基本建设失控和通货膨胀，采取了一些必要的集中手段。由于多数政府部门在思想观念和管理办法上仍习惯沿用行政命令和直接管的手段，热衷于批钱、批物，强调部门利益，因此，政府职能转变进展缓 慢，管理方式没有发生根本转变。涉及转变职能的几个主要问题例如政企分开问题、进一步下放权力问题、加强宏观调控问题、减少部门直接管理问题以及与政治体制相关的几个问题都远未解决；机构庞大、人员臃肿的现象再度复发。
三、1993年机构改革
1992年初，邓小平南巡发表重要讲话以来，中国的改革开放和经济发展进入了一个新的飞跃阶段。为进一步深化经济改革，推动社会主义市场经济体制建立和加速现代化建设，必须相应地进行政治体制改革，尤其迫切需要进行机构改革，实行精兵简政。1992年2月，江泽民同志在中央党校对省部级干部进修班的重要讲话中阐述了机构改革的重要性和紧迫性。他指出："我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编约60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担。1980年全国行政管理费开支历．8亿元，占国家财政总支出的5．5%，到1990年已达333．5亿元，占国家财政总支出的9．7%。如果加上事业费，1990年共支出1255亿元，占国家财政总支出的36%，各级财政已不堪其负。"①
1992年10月，党的十四大根据邓小平关于建设有中国特色社 会主义的理论，明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主 义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，"下决心 进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率"。①1993年3月，党的十四届二中全会审议通过了党政机构改革方案，其中包括国务院机构改革的指导思想和基本框架。在随后召开的八届全国人大一次会议上审议并通过了《国务院机构改革方案》。这次机构改革的重点是转变政府职能，转变职能的根本途径是政企分开。要按照建立社会主义市场经济的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；要理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部的内设机构和人员。政府的行政管理职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
1993年机构改革前，国务院共有工作部门70个，其中部委41个，直属机构19个，办事机构9个(其中，国务院经济贸易办公室和国务院新闻办公室为1988年改革后增设的办事机构)；改革后，国务院有组成部门、直属机构、办事机构共59个，其中办公厅1个，部委40个，直属机构13个，办事机构5个。直属机构、办事机构和部委归口管理的国家局的精简幅度比较大，除保留的以外，部分并入部委，或成为部委内设的职能局，或改为部委管理的国家局(共15个)，不再设置部委归口管理的国家局。国务院非常设机构也进行了大幅度精简，由原来的85个减为26个，并改称议事协调和临时机构。改革前后的国务院机构变化如表4-3所示。
表4-3 1993年国务院机构改革前后机构变化对照表
改革后设59个工作部门 改革前设70个工作部门 备 注
国务院办公厅 国务院办公厅
外交部 外交部
国家计划生育委员会 国家计划生育委员会
中国人民银行 中国人民银行 管理国家外汇管理局
审计署 审计署
国家统计局 国家统计局
国家税务总局 原为财政部归口管理国家局，升格为正部级
国家物价局 并人国家计委
国家技术监督局 改由国家经贸委管理
国家工商行政管理局 国家工商行政管理局
国家环境保护局 国家环境保护局
国家土地管理局 国家土地管理局
新闻出版署(国家版权局) 新闻出版署(国家版权局) 新闻出版署与国家版权局是一个机构两块牌子
海关总署 海关总署
国家旅游局 国家旅游局
中国民用航空总局 中国民用航空局 升格为正部级
国家建筑材料工业局 改由国家经贸委管理
国家医药管理局 改由国家经贸委管理
国家海洋局 改由国家科委管理
国家气象局 改称中国气象局，为事业单位
国家地震局 改由国家科委管理
国务院法制局 国务院法制局 由办事机构改为直属机构
国务院宗教事务局 国务院宗教事务局
国家档案局 归属中直机关
国务院参事室 国务院多事室
国务院机关事务管理局 国务院机关事务管理局
国务院外事办公室 国务院外事办公室
国务院侨务办公室 国务院侨务办公室
国务院港澳办公室 国务院港澳办公室
国务院特区办公室 国务院特区办公室
国务院研究室 国务院研究室
国务院台湾事务办公室 国务院台湾事务办公室 列入中央直属机构序列
国务院新闻办公室 国务院新闻办公室 列入中央直属机构序列
说明：根据国务院1993年第25号文件《关于国务院机构设置的通知》和第26号文件《国务院关于部委管理的国家局设置及有关问题的通知》整理而成。
1993年机构改革的最大特点，一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为这次改革的目标；二是明确提出行政管理体制改革的概念，从而提高了机构改革的广度和深度；三是以转变职能为重点，提出政企分开是职能转变的根本途径。这次改革取得了一定的成绩，并积累了一定的经验。但是，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，这次改革仍没有彻底解决政府机构的诸多弊端，机构设置与社会主义市场经济发展不相适应的矛盾仍非常突出。政府机构的弊端突出表现在：一是政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；二是主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；三是现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重，不仅滋生文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成沉重负担。
四、1998年政府机构改革
随着中国社会主义市场经济体制的确立和经济的不断发展，政治体制改革必须同步进行。1997年9月，江泽民同志在党的十五大所作的政治报告中，对政治体制改革和民主法制建设的问题进行了专门阐述，并提出进一步推进机构改革的新任务。他指出："机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专f1力量，抓紧制定方案，积极推进。"①1998年2月底召开的党的十五届二中全会，审议并通过了《国务院机构改革方案》，建议国务院将这个方案提交九届全国人大一次会议审议。1998年3月6日，在九届全国人大一次会议上，国务院秘书长罗干作《关于国务院机构改革方案的说明》，就这次机构改革的必要性和紧迫性，改革的目标、原则、内容和实施步骤等做出了详细的说明。
这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范 的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化 行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中 国特色的行政管理体制。改革的原则：一是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；二是按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；三是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部 门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；四是按照依法治国、依法行政的要求， 加强行政体系的法制建设。
这次改革对国务院组成部门进行了大幅度精简，同时对直属 机构、办事机构以及部委管理的国家局进行了相应调整。改革前， 国务院组成部门、直属机构、办事机构共59个，其中办公厅1个， 组成部委40个，直属机构13个，办事机构5个；改革后，国务院组 成部门、直属机构、办事机构共53个，其中办公厅1个，组成部委 29个，直属机构17个，办事机构6个。此外，部委管理的国家局由 原来的15个调整为18个。改革前后国务院机构变动如表4-4 所示。
表4-4 1998年国务院机构改革前后机构变化对照表
改革后设53个工作部门 改革前设59个工作部门 备 注
国务院办公厅 国务院办公厅
外交部 外交部
国防部 国防部
国家发展计划委员会 国家计划委员会 更名。管理国家粮食储备局
国家经济贸易委员会 国务院经济贸易委员会 管理国家国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家烟草专卖局
国家经济体制改革委员会 改为议事协调机构
教育部 国家教育委员会 更名
科学技术部 国家科学技术委员会 更名
国防科学技术工业委员会 国防科学技术工业委员会 新组建，将原国防科工委管理的国防工业职能、国家计委国防司的职能、各军工总公司承担的政府职能合并
国家民族事务委员会 国家民族事务委员会
公安部 公安部
国家安全部 国家安全部
监察部 监察部
民政部 民政部
司法部 司法部
财政部 财政部
人事部 人事部 管理国家外国专家局
劳动和社会保障部 劳动部 将原劳动部、人事部、民政部、卫生部及各行业部门的社会保障职能合并
国土资源部 地质矿产部 国家土地管理局 管理国家海洋局、国家测绘局
建设部 建设部
国内贸易部 撤销并改组为国家经贸委管理的国家局撤销并改组为国家电力公司
煤炭工业部
机械工业部
冶金工业部
化学工业部
电力工业部
铁道部 铁道部
交通部 交通部
信息产业部 邮电部电子工业部 管理国家邮政局
水利部 水利部
农业部 农业部
对外贸易经济合作部 对外贸易经济合作部
文化部 文化部 管理国家文物局
卫生部 卫生部 管理国家中医药管理局
国家计划生育委员会 国家计划生育委员会
中国人民银行 中国人民银行 管理国家外汇管理局
审计署 审计署
海关总署 海关总署 升格为正部级。管理国家出入境检验检疫局
国家税务总局 国家税务总局 正部级
国家环境保护总局 国家环境保护局 升格为正部级
中国民用航空总局 中国民用航空总局 正部级
国家广播电影电视总局 广播电影电视部 保留正部级
国家体育总局 国家体育运动委员会 保留正部级
国家统计局 国家统计局
国家工商行政管理局 国家工商行政管理局
国家新闻出版署(国家版权局) 新闻出版署(国家版权局)
国家林业局 林业部
国家质量技术监督局 原由国家经贸委管理
国家药品监督管理局 原由国家经贸委管理
国家知识产权局 原为国务院直属事业单位
国家旅游局 国家旅游局
国务院宗教事务局 国务院宗教事务局
国务院参事室 国务院参事室
国务院机关事务管理局 国务院机关事务管理局
国务院外事办公室 国务院外事办公室
国务院侨务办公室 国务院侨务办公室
国务院港澳事务办公室 国务院港澳事务办公室
国务院法制办公室 国务院法制局 由直属机构改为办事机构
国务院经济体制改革办公室 作为国家经济体制改 革委员会的办事机构
国务院研究室 国务院研究室
国务院特区办公室 撤销
说明：根据1998年国务院第5号文件(国务院关于机构设置的通知)和第6号文国务院关于部委管理的国家局设置的通知)整理而成。
这次机构改革是新中国建立以来规模最大、力度最大、难度最大的一次改革。正如罗干同志指出："机构改革是一场革命。改革不可能没有阻力，但是改革势在必行，不改革没有出路。"①根据这次改革方案的要求，这次机构改革要求国务院机关于部编制总数减少一半，减编定员工作必须在1998年底完成，人员分流工作预计用三年左右时间。尽管如此，这次机构改革仍然是一次过渡性质的改革。由于中国社会主义市场经济体制仍在建立过程中，按完善的市场经济的要求改革政府机构，实现一步到位难以做到。同时考虑到社会的承受能力，因此，这次改革着力解决当前突出的矛盾，为进一步深化改革和经济发展创造良好的条件。
原作者：不详
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